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施正文:税收法定审议稿内涵被缩小 税率等表述含糊
2015-03-09 08:27:52 来源:作者: 浏览:7903 评论:0

  ★聚焦立法法

  南都讯 去年8月和12月,全国人大常委会两次审议立法法修改,草案也在网上公开征求意见。全国人大法律委员会在征求意见基础上,再次修改草案,并决定将草案提请十二届全国人大三次会议审议。其中,“税收法定”修改是一个关注要点。

  北京大学法学院教授姜明安指出,“税收法定”是法治国家的基本原则,英国在一千多年前即确定了税收由议会规定,没有议会规定,国王不得征税的原则。

  什么是“税收法定”?本次全国人大会议新闻发言人傅莹在记者会上曾作出回答:简而言之,就是政府收什么税,向谁收,收多少,怎么收,都要通过人大来立法决定。

  全国人大常委会委员郝如玉指出,税收制度在世界上的法治国家中必须立法,没有议会立法,政府不得征收,主要就是因为税收是对人民的财产收入的无偿剥夺。

  然而,我国目前18个税种中只有3个通过人大立法,其他大部分由国务院依据授权制定暂行条例。对此傅莹给出了时间表:2020年之前全面落实税收法定。

  为了进一步明确“税收法定”原则,立法法修正草案二审稿将税收这一专属立法权单列,明确“税种、纳税人、征税对象、税率和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律。

  昨天提请大会审议的草案对此有所修改,变为“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能制定法律。

  这一修改引发关注。有观点甚至认为,相比二审稿,这一规定有所倒退。

  观点

  把税收基本制度的内涵缩小了

  大会审议稿不仅没有扩充和明确税收法定原则,反而把税收基本制度的内涵缩小了,这样的表述会误导公众。

  ——— 中国政法大学财税法研究中心主任施正文

  中国政法大学财税法研究中心主任施正文指出,实际上二审稿中对税收法定原则的表述,得到了很多全国人大常委会委员的认可,因为“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”把税收法定的要素都确定下来了。

  “当时我了解到,还有人呼吁,要把税收优惠也作为税收法定的要素之一确定下来,没想到不但税收优惠没有列入进去,其他几个要素也一并删去了”,施正文对南都记者说,“我觉得让人感到遗憾和失望。”

  施正文认为,提交大会审议的草案作出这一修改,背离税收法定和立法法修改精神的轨道,不仅没有扩充和明确税收法定原则,反而把税收基本制度的内涵缩小了,这样的表述会误导公众,以为税收的基本制度只包括“税种的开征、停征”以及“征收管理”的基本制度,最关键的税率等是否法定,表述含糊。

  为行政部门调整税收政策预留空间

  税率这样重要的税收政策要素,如果没有明确的法律规定,像成品油消费税“三连涨”这样“任性”的政策还会出现。

  ——— 上海财经大学教授朱为群

  对比二审稿和大会审议稿对税收法定的规定,两者的不同在哪里?上海财经大学教授朱为群认为,二审稿的规定更为严格,相比之下,大会审议稿回避了税收要素的法定,这就为行政部门调整税收政策预留了空间。

  他认为,“税收法定”必须保证要素和程序法定,如果不能保证纳税人、税基、税率和基本征税程序的法定,所谓税收法定就会大打折扣,甚至被虚化,这是令人担心的地方。

  朱为群推测,这么修改可能为将来税法制定中的授权条款留下余地。已经由全国人大通过的税法中,就有类似授权条款,比如个人所得税分11类所得,其中到底什么是偶然所得、什么是其他所得,法律规定由国务院相关部门来确定这些项目。此外,这么修改也可能为了给行政部门一定减免税收的权力。

  “实事求是地说,税制的要素当中,征税对象、计税依据等,实践中往往会存在模糊的情况,可能要留给行政部门一定决定权,不可能每个细节都提交人大讨论”,朱为群指出,“税收法定”是一个渐进的过程,但在这个过程中,要防止行政部门权力过于扩大。

  在朱为群看来,这一规定的前后变化,其实就是立法权和行政权在博弈,达到某种平衡。担心的是,税率这样重要的税收政策要素,如果没有明确的法律规定,像成品油消费税“三连涨”这样“任性”的政策还会出现,因此,重大税收政策的调整,应该受到立法程序的控制,否则行政部门的权力范围余地会很大。

  凡税收相关制度都法定不可取

  税收有根据经济形势变化而迅速变化的部分,如果没有一些行政裁量权,有可能随着时代变化而过时。

  ——— 中央财经大学财经研究院院长王雍君

  中央财经大学财经研究院院长王雍君指出,立法法修改强调税收基本制度及其调整需要通过立法,这是一个明显的进步,“基本”两个字有一些解释的空间,在他看来,包括纳税人、征税对象、税率三个最基本的要素,同时将征管基本制度,也就是税务机关的执法也纳入立法事项,是很大进步。

  王雍君认为,规定所有与税收有关的制度都要“法定”是不可取的,本身就不应如此设计,因为税收只能在基本制度框架下保持稳定性,有根据经济形势的变化迅速变化的部分,如果没有一些行政裁量权的话,有可能随着时代变化而过时,比如税收优惠方面需要有比较大的裁量余地。

  但王雍君也指出,纳税义务的创设事关重大,只能法定,不能赋予行政部门,不然存在滥用行政权的可能,此外涉及税率调整的政策,如果提高税率,增加纳税义务,增加公民的负担,也应该法定,而如果是税率优惠、税率下调,则留给行政部门一定裁量权比较合适。

  此外,有观点认为,税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理如果都由人大立法规定,过于繁多,人大难以完成,也难以及时作出相关调整。

  统计

  与现行法相比修改幅度超1/3

  去年8月和12月,全国人大常委会两次审议立法法修改,草案也在网上公开征求意见,并决定将草案提请十二届全国人大三次会议审议。

  彼时距离全国两会召开,只有短短两个月时间,中间还跨越了一个春节。而根据现行立法法规定,大会审议的法律草案,必须提前一个月发到代表手中。

  事实上,今年年初,分布在全国各地的2900多名全国人大代表已拿到立法法修正草案二审稿。因为这部宪法性法律比较专业,为让代表更好地进行审议,各地还组织了学习、研读。全国人大法律委员会在征求意见基础上,再次修改草案。

  昨天代表看到的草案,已经对二审稿作出了20多处修改。现行立法法全文共6章94条,大会审议稿共有105条,其中增加、删除、修改41条,修改幅度超过三分之一。

  南都记者 商西 吴斌 发自北京

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